当新中国刚刚建立时，中国社会还处于过渡时期，来不及制定宪法。当时，中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》，起着临时宪法的作用。但毛泽东一直考虑制定宪法这样一件大事。按照他的设想，新中国制定宪法，要有三年的准备期，中央是同意毛泽东这个意见的。到1952年10月，三年准备期已到，毛泽东立即把制定宪法的事提上中央日程。根据他的建议，1952年11月，中共中央决定，准备召开全国人民代表大会，制定宪法。12月1日，中共中央发出《关于召开党的全国代表会议的通知》。通知中的主要内容就是毛泽东的判断和决定:三年准备期已经顺利完成，拟于1953年2月召开党的代表会议，研究召开全国人民代表大会，制定宪法，批准国家五年计划纲要，修改中央人民政府组织法，选举新的中央人民政府领导机构。就在中央人民政府组织机构面临变化时，发生了高岗、饶漱石事件，全国人民代表大会未能按时在1953年2月召开。根据毛泽东的意见，全国人民代表大会虽然没能按时召开，但制定宪法的准备工作没有停止，一直在进行着，而且，毛泽东决定，自己亲自挂帅抓这件国家大事。
“一个国家也要有一个章程”
毛泽东是制定新中国第一部宪法的推动者。他认为，我们建立的中华人民共和国，作为一个国家，必须要有一部宪法。能不能成功制定出这部适合中国国情、为广大群众所拥护的宪法，是关系到中国共产党能不能紧密团结全国各方面政治力量建设新国家的大事。在后来的1954年6月14日，他说过这样一段话:“一个团体要有一个章程，一个国家也要有一个章程，宪法就是一个总章程，是根本大法。用宪法这样一个根本大法的形式，把人民民主和社会主义原则固定下来，使全国人民有一条清楚的轨道，使全国人民感到有一条清楚的明确的和正确的道路可走，就可以提高全国人民的积极性。”
毛泽东对制定宪法的工作如此重视，他的准备工作自然也是十分细致的。按毛泽东的思路，制定宪法，虽然是由中共中央提出的，但从程序上讲，必须由政协发起。按此部署，周恩来于1952年12月24日在第一届全国政协常委会四十三次会议上提出建议，要准备召开全国人民代表大会，现在就要进行起草宪法的准备工作。全国政协常委会同意了周恩来的建议后，1953年1月13日，中央人民政府召开第二十次会议，作出筹备召开全国人民代表大会，制定宪法的决定。
毛泽东考虑，制定宪法不是中国共产党一党的事情，一定要和党外人士通气，听取他们的意见，而民主党派和民主人士一定会有他们的考虑的。他决定开两个座谈会。一个是1953年1月11日，毛泽东亲自召集18位党外人士开的座谈会；一个是由周恩来出面于12日召集的全国政协座谈会。两次会议的主要内容，都是就召开全国人民代表大会制定宪法的问题，征求民主人士的意见。
果然不出毛泽东所料，在制定宪法的事情上，民族资产阶级、民主党派是有思想波动的。两次座谈会上民主气氛很浓，与会者畅所欲言，有什么想法，全部都讲了出来。毛泽东、周恩来主要是听和记，适当做一点解释。通过两次会议，反映出当时民族资产阶级和民主党派有如下一些顾虑：制定宪法的根据是什么？制定宪法有什么用处？现在制定宪法有没有可能性？有没有困难？制定宪法对民族资产阶级、民主党派是不是不利？虽然是以问题形式讲出来的，但反映出民族资产阶级和民主党派的主要顾虑是：制定宪法后，民族资产阶级是否会被排除政权之外，以后是不是只由共产党说了算。
◆1953年3月1日，《中华人民共和国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》公布。图为1953年12月8日，毛泽东在北京市中南海选区参加基层投票。
毛泽东把周恩来请到他在中南海的住处，两个人反复研究了两次会议所反映出来的意见，商量了做民主人士工作的方案。决定由毛泽东亲自出面做解释工作。1月13日，毛泽东在中央人民政府委员会会议上，就民族资产阶级和民主党派的顾虑，有针对性地做了解释和说明。毛泽东说，现在提出制定宪法，是因为，大陆上的军事行动已经基本完成，土改也基本结束，目前，全国各界人民已经组织起来了，因此，制定宪法的条件已经具备，提出制定宪法正当其时。我们制定宪法的目的，不是图共产党一党私利，而是为了更加发扬人民民主，加强国家建设，完成抗美援朝的任务。我们的基本考虑是，照顾多数，同时照顾少数，凡是对人民对国家忠诚的，做了工作的，有相当成绩的，对人民态度比较好的，各民族，各党派，各阶级的代表人物，都有份。毛泽东表示，制定宪法是一种民主，先要搞选举法，这本身就是民主。我们大家都争过民主。我们从清朝末年起就争这个民主，争了五六十年。我们从甲午战争到辛亥革命，是向清朝要民主，向北洋要民主。后来我们向蒋介石要民主。现在，建立了新中国，我们搞宪法，就是要体现民主。搞宪法是有困难的，但是，建国后我们做过几件事，我们搞了抗美援朝，搞了土改，搞了镇压反革命，搞了恢复经济。制定宪法这件事，与那几件事比，困难要小得多。只要我们训练好干部，安排好工作，是可以把选举搞好的，是可以顺利召开全国人民代表大会的，是可以制定出一部好的宪法的。制定宪法的困难是可以克服的。孙中山搞“临时约法”，只用了几天工夫，我们搞《共同纲领》，前后不到一个月，也搞出来了。现在我们制定宪法，也一定会搞成功。
周恩来接着也做了解释工作。他说，搞宪法，会有困难，但是，困难是可以解决的。我们制定的宪法，也不是不变的。现在我们制定宪法，只规定现在要做的事。我们要制定的，是现阶段的宪法。
为了做通民族资产阶级和民主党派的工作，在此后的几天时间里，毛泽东和周恩来一起，不厌其烦地多次召开民主人士会议，多次做说服、解释工作，终于统一了民主人士的思想，消除了他们的顾虑。在此基础上，中央人民政府委员会通过了关于召开全国代表会议和地方各级人民代表会议的决议，决定：1953年召开由人民用普选方法产生的各乡、县、省(市)各级人民代表大会，在此基础上，召开全国人民代表大会，会上，要制定宪法，批准国家五年建设计划纲要，选举新的中央人民政府。但为了留有余地，按照毛泽东的意见，召开全国人民代表大会的日期未定。中央人民政府委员会的决议还决定，组成由毛泽东为主席的中华人民共和国宪法起草委员会，组成由周恩来为主席的中华人民共和国选举法起草委员会。由毛泽东牵头来做起草宪法这个重头文章的事，就这样定了下来。
突出民主，保留政协
在全国进行普选和筹备召开各级人民代表大会过程中，许多人，特别是民族资产阶级和民主党派人士对于今后中国还要不要政协，产生了疑虑。他们顾虑到，今后将产生全国人民代表大会和各级人民代表大会，要建立各级新的人民政府，那么，政协还要不要？如果要，任务是什么？对此，不光民族资产阶级关注，民主党派也关注。对于这个疑虑，毛泽东认为，有必要解决，以统一思想。
1954年12月19日，毛泽东召集有党内外几十个人参加的座谈会，对今后政协的问题作了专门说明。
毛泽东首先肯定地说，为了实行民主，今后我们还要保留政协。有人问，保留政协后，这个机构是国家机关还是人民团体？我要告诉朋友们，政协的性质有别于国家权力机关，它不同于全国人民代表大会，也不是国家行政机关。我们不能把政协搞成国家机关，那样的话，就是“一国二公”了，是不行的。今后，人大、政协、国家行政机关各有各的职权。政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的。
那么，今后保留下来的政协组织做什么？对此，毛泽东做这样的回答：政协主要是协商，协商有几个方面，一是协商国际问题，二是协商候选人名单，三是对政府工作提意见，四是协商处理各民族关系问题，五是学习马列主义。对于第五项，毛泽东特别说明：政协学习马列主义，我们不强求，对于马列主义，有的人信得多，有的人信得少，只要爱国就行。一些朋友，他们不愿意学习马列主义也没有办法。我们要提倡的是努力改造思想，我们允许“三勤夹一懒”。
毛泽东说，我们经过选举后，产生的全国人民代表大会和各级人民代表大会机关，是权力机关，但这不妨碍我们保留政协，进行政治协商。各党派、各民族团体领导人物一起来协商新中国的大事，非常重要。人民代表大会虽然已经包括了各方面，人大常委会是全国人民代表大会的常设机关，代表性很大，但它不能包括所有的方面，所以，政协仍有存在的必要，而不是多余的。
◆1953年2月，毛泽东与何香凝在中国人民政治协商会议第一届全国委员会第四次会议期间交谈。
毛泽东还说，我们的政协，与蒋介石的参政会是有区别的，蒋介石把本来有事可做的机关搞成了无事可做的机关，他不敢也不愿意这个机关起作用，他要扼杀民主。我们的做法和他相反，我们是要民主的，我们是把本来没有多少事可做的机关搞成很有事可做的机关。
毛泽东还说，我们国家是团结的，但不是没有矛盾，而是有矛盾的。因此，需要提意见，开展批评和自我批评，对一些事情加以调整。我们国家的内部关系要经常调整。政协就是要承担起这个任务。政协要把各方面的意见反映给我们，由我们加以处理。所以，政协大有事做。
针对有些人担心保留政协会使它变成说闲话的机关，毛泽东说，只要不是恶意，讲闲话也可以，这样可以使我们知道社会上存在着这样的意见。毛泽东说，我们一定要运用统一战线的武器。我们自己要有主张，但一定要和人家协商，不要把自己孤立起来，要发挥各民族、各阶级、各人民团体的作用。我们有工农联盟，有工农联盟基础上与非劳动人民的联盟，由此结成人民民主统一战线。我们动员起来的力量就会更多了。瑞金时代最纯洁，最清一色，但那时我们的事特别困难，结果是失败了。所以，真理不在乎清一色。
毛泽东入情入理的话，使参加座谈会的民主党派人士化解了心中的疑惑，明了了政协的作用，大家统一了思想，保留政协的事情，就这样顺利地确定了下来，并且明确了任务。毛泽东所做的这个工作，对于制定宪法来说，是奠定基础的工作。
